Kvarterløft - perspektiver og praksis

Af Asger Munk

Byudvalgets forsøg med kvarterløft omfatter 6 områder med mere end 50.000 indbyggere og involverer en indsats af store menneskelige og økonomiske ressourcer. I alt der oplæg fra kommunerne på 1 mia. kr., hvis alle projekterne skal realiseres. Der skal herunder forhandles om byfornyelsesmidler inden for en ramme på 625 mio. kr. for den femårige periode, som forsøget varer. Artiklen giver en samlet oversigt over de perspektiver, som kvarterløft indeholder: såsom en udvidelse af demokratiet, en satsen på områder med både problemer og ressourcer, en satsen på helheder og anvendelse af nye styringsmidler. Men artiklen belyser også planerne om den praktiske indsats i de 6 meget forskellige områder: Holmbladsgade-kvarteret og Kgs. Enghave i Københavns Kommune, Avedøre Stationsby (Hvidovre), Aalborg Øst, Tøjhushavekvarteret i Randers og Kolding Sydvest. Eksemplerne fra disse områder bruges bl.a. til at illustrere perspektiverne, men kvarterernes særtræk vil også blive belyst.

Forhistorien

Ordet "kvarterløft" kan i det mindste føres tilbage til den aftale, som Socialministeriet, Boligministeriet og Københavns Kommune indgik i 1993 om en helhedsorienteret indsats i Nordvest-kvarteret i København. Dette projekt, som omfatter et kvarter med ca. 6.000 indbyggere er nu i fuld gang med base i det nye kvarterscenter. Senere tog Regeringens Byudvalg med boligminister Ole Løvig Simonsen i spidsen tråden op. I juni 1996 opfordrede ministeren således landets kommuner til at deltage i et forsøg med kvarterløft. Der kom ansøgninger fra 18 områder om at tage del i forsøget. 6 blev udvalgt til nærmere forhandling. Udvælgelsen skete på baggrund af kvaliteten af de foreslåede projekter og ud fra det ønskelige i gennem forsøget at få en bred vifte af forskelligartede læreprocesser. Man skelede også til en vis geografisk spredning.

Kendetegnende for de valgte områder er, at der er tale om betydelige problemer ellers var der da heller ingen grund til at give støtte fra det offentlige. Herudover er der imidlertid tale om betydelige ressourcer i områderne. Det kan f.eks. være, at der allerede er en organisering af borgerne, som kvarterløftet kan få gavn af. Det kan være rekreative muligheder, som i dag udnyttes for dårligt.

Kvarterløft er på den ene side inspireret af erfaringerne fra den indsats, der er gjort i en række almennyttige bebyggelser gennem årene. Man har arbejdet på at løse økonomiske problemer, udbedre byggeskader og søge at afhjælpe boligsociale problemer. Der har her været en voksende erkendelse af, at der er behov for en mere helhedsorienteret indsats, hvis de betydelige problemer, der har kunnet konstateres, skal løses. Tilsvarende overvejelser er foretaget på byfornyelsesområdet. På den anden side er Byudvalget blevet inspireret af udenlandske erfaringer. Det drejer sig om erfaringer fra især Storbritannien, Holland og Tyskland (Inspirationen udefra behandles i Flemming Groth- Hansens artikel i dette nummer).

Byudvalget ønskede at sikre sig, at kommunerne fra starten fik gennemtænkt, hvad de ønskede at få ud af forsøget. Dette resulterede i en to fase strategi. Først en top-down. Siden en bottom-up. Fra statslig side bad man således om, at kommunerne præciserede og supplerede ansøgningerne på en række punkter. Det drejede sig f.eks. om et idékatalog med kommunernes ideer til, hvilke projekter der er brug for i området, en finansieringsplan for aktiviteterne, nogle succeskriterier - dels en liste over, hvad man vil præstere f.eks. 5 kultur-arrangementer i 1998 og dels succeskriterier for de sociale effekter, som man ønsker at opnå, f.eks. en 20 % stigning i beskæftigelsen eller et fald i antallet af misbrugere. Ovennævnte skulle være de enkelte kommuners ideer og ønsker. Herudover skulle kommunerne fremlægge en organisationsplan for projektet, som også skulle indeholde kommunens ideer til, hvorledes borgerne i området kunne komme på banen.

Byudvalget og de enkelte kommuner indgik i vinteren og foråret 1997 samarbejdsaftaler om kvarterløftene på baggrund af kommunernes bud på ovennævnte spørgsmål. Herefter indledtes en bottom up strategi, hvor spørgsmålet nu var, hvad mener de "lokale kræfter" om kommunens udspil - deler de kommunens ønsker til kvarteret eller vil de noget andet ? Denne proces, forprojektet, foregår i øjeblikket. Der er dannet beboergrupper om emner, der fremlægges ideer og der prioriteres. Det sker på møder og på weekendseminarer. Forprojektet afsluttes med en revideret samarbejdsaftale i foråret 1998 resulterende i et egentligt projekt. Beboerinddragelsen slutter selvsagt ikke her, men vil blive videreført i resten af processen.

Først skal det slås fast, at der ikke findes nogen ordning for kvarterløft. Kommunerne kan ikke søge om at få udpeget nye kvarterløft-områder. Kvarterløft i en Byudvalgssammenhæng drejer sig om et forsøg - omend i en meget stor målestok. Men alligevel rækker perspektivet videre. Der er per 1. januar i år sket en ændring af Byfornyelsesloven, hvor den helhedsorienterede byfornyelse er blevet indført og nogle kommuner bl.a. Frederiksberg kommune er for egen regning og risiko startet på et kvarterløft.

Hvad er et kvarterløft i Byudvalgssammenhæng. På kort form kan man sige, at det for det første vedrører en udvidelse af demokratiet. For det andet er det området, kvarteret, der er i fokus (i modsætning til de forskellige sektorer). For det tredje kendetegnes det af en helhedsorienteret indsats. For det fjerde er det en styret proces. Kvarterløftforsøget introducerer bl.a. kontraktstyring som forsøg.

Formålet med kvarterløft-forsøget er bl.a. at få et bredt spektrum af erfaringer, som kan komme resten af landets kommuner til nytte. I konsekvens heraf er der udvalgt meget forskelligartede områder. De yngste områder er Avedøre Stationsby i Hvidovre og Aalborg Øst. De er opført i perioden 1960-1980 og er begge gode eksempler på "super-planlagte" byer. Inspirationen til Stationsbyen er hentet fra Dubrovnik i det tidligere Jugoslavien, mens Aalborg Øst kan være inspireret af den engelske haveby med masser af grønne områder. Avedøre Stationsby er det boligmæssigt set reneste område, idet det er en hel almennyttig by på ca. 6.000 indbyggere. Et af formålene med kvarterløftet er at skabe en bedre kontakt mellem Stationsbyen og det omgivende Hvidovre. Aalborg Øst, der har omkring 15.000 indbyggere, er også domineret af almennyttigt boligbyggeri, men er mere blandet, idet området er udbygget mellem 4 gamle landsbyer. Der er i begge områder betydelige sociale problemer.

Det ældste område er Holmbladsgade-kvarteret på Amager. Det er et bygningsmæssigt temmeligt nedslidt kvarter, præget af mange to-værelseslejligheder i etageejendomme, hvoraf mange er fra århundredskiftet. Området har brug for en betydelig traditionel byfornyelsesindsats. I selve området, som har knap 15.000 indbyggere, er der mangel på rekreative arealer, og der er betydelige trafikproblemer. Arbejdsløsheden er stor i området, ligesom der er betydelige sociale problemer. Kvarteret har mange private udlejningsboliger og et stort antal andelsboliger.

Kgs. Enghave har nogenlunde samme indbyggerantal, og kan på flere måder minde om Holmbladsgade-kvarteret. Boligmassen er dog noget nyere med mange, især almennyttige boliger fra mellemkrigstiden. Der er betydelige trafikproblemer, idet kvarteret gennemskæres af flere store trafikårer. Ligesom i Holmbladsgade - kvarteret er der mange små boliger. Der er stor arbejdsløshed og også mange på andre overførselsindkomster.

Tøjhushaven i Randers og Sydvest i Kolding er mere blandede end de øvrige. Tøjhushaven i Randers er det mindste kvarter med kun 1.100 indbyggere, mens der bor omkring 5.000 i Kolding Sydvest. Tøjhushave-kvarteret ligger tæt på Randers centrum. Det afgrænses bl.a af havnen og en park. Bygningsstandarden er af meget varierende kvalitet og der er behov for en del tung byfornyelse. Kvarterløftet sigter ikke kun på at betjene området, men også i et vist omfang på at etablere nye byfunktioner i Randers. Sydvest i Kolding er primært et blandet boligområde med mange enfamilies- og rækkehuse, men også med en del 3-4 etages boligblokke. Et af formålene med kvarterløftet er at få de forskellige dele af kvarteret til at spille bedre sammen og at få etableret en kvartersidentitet. Man har lagt en betydelig vægt på processen i borgerinddragelsen og på at lære af udenlandske erfaringer. Beboerne opfatter trafikproblemerne som et hovedproblem i området.

At udvide demokratiet.

Inddragelsen af beboerne i beslutningsprocessen er naturligt nok foregået på forskellige måder i de seks kvarterløft. Karakteristisk for strukturen er på basisniveau borgergrupper samlet omkring et tema, som beboerne har fundet vigtigt. Nogle steder har man knyttet kommunale embedsmænd til sekretariatsbetjening af disse. Repræsentanter for disse grupper deltager i koordinerende organer, hvori der også deltager embedsmænd eller kommunalpolitikere. Dette er f.eks. tilfældet i Tøjhushaven i Randers.

Udenfor ligger sneen tykt og overraskende denne lørdag morgen i Kolding i slutningen af oktober. Indenfor er omkring 170 beboere fra kvarteret klemt sammen i et aflangt lokale på Teknisk Skole. Så aflangt, at man dårligt kan se fra den ene ende til den anden. På bordene står der rundstykker og kaffe og te i gule og brune Rotpunkt termokander. Der ligger også sangbøger. Bag mig synger børnekoret med de klare, men ikke altid helt rene stemmer "la' os bygge en bro, her hvor du og jeg skal bo, la' os bygge den sammen.." En voksen akkompagnerer på guitar.

Forud for mødet havde kommunen udsendt et spørgeskema til alle kvarterets 2.200 husstande. Man havde fået svar fra 800. Kommunen havde bearbejdet svarene, som blev fremlagt af direktøren for teknisak forvaltning. Hermed havde kommunen og det lokale kvarterløft-sekretariat et godt grundlag for at vurdere, hvilke problemer og ressourcer beboerne mente der var i området.

På mødet delte beboerne sig op i 6 arbejdsgrupper med følgende emner: kultur og fritid, trafik, beboere og boliger, sociale forhold, fælleshus/aktivitetshus, grønne områder/ Stejlbjerganlægget. Trafik var det vigtigste problem i spørgeskemaerne og også den gruppe, som fik flest medlemmer. På mødet fik kvarteret også sit navn "Sydvest", som var en klar vinder af en beboerafstemning om et navn til det hidtil identitetsløse kvarter.

Disse temagrupper har hver en repræsentant i den politiske styregruppe for kvarterløftprojektet, der herudover består af formændene for en byrådets Plan- og miljøudvalg, Social-og arbejdsmarkedsudvalget, Boligudvalget, Teknisk Udvalg samt den tekniske direktør og socialdirektørenI Aalborg Øst etableredes der ved kvarterløftets start en midlertidig struktur. På et beboermøde med deltagelse af 50-60 mennesker valgte man 9 personer til en samordningsgruppe, Samordningsgruppen, hvori der også indgår en repræsentant for hver forvaltning, har til opgave at styre beboerinddragelsen og at sætte projektet i gang. Gruppen opfatter samtidig sig selv som havende en døråbnerfunktion i forhold til de respektive baglande.

I Kgs. Enghave er der en samlet politisk ledelse af kvarterløftet, idet der her som forsøg er oprettet et Bydelsråd, som nu er blevet direkte valgt. Også her har man nedsat et stort antal arbejdsgrupper, oprindeligt 17 forskellige. Ideerne fra disse grupper blev samlet på en konference den 9-10.januar. Her indledtes der en prioritering af projektforslagene. Den endelige prioritering vil blive foretaget af Bydelsrådet.

I Holmbladsgade-kvarteret er det ikke lykkedes gennem en spørgeskemaundersøgelse at nå lige så vidt som i Kolding med hensyn til hverken besvarelsesprocent eller antal af deltagere i de forskellige grupper; men man sørger i kvarteret for løbende at informere et meget stort antal personer i forskellige netværk såsom beboerforeninger.

Har borgerinddragelsen betydning således, at demokratiet faktisk gør en forskel ? Vi kender ikke i skrivende stund de projekter, som forprojektet med beboerinddragelse giver som resultat, så spørgsmålet kan endnu ikke besvares mere præcist. (En besvarelse ville under alle omstændigheder forudsætte en relativt grundig analyse). Et fingerpeg om, at beboerinddragelsen har stor betydning kan projektet i Tøjhushaven i Randers imidlertid give. I den oprindelige ansøgning, som var udarbejdet af kommunen, havde projektet langt henad vejen karakter af et "udvidet byfornyelsesprojekt". Efter at beboerne var kommet på banen ændrede projektet karakter, idet der fremkom et meget stort antal forslag om kulturelle tiltag. Projektet er fortsat præget af meget aktive beboere.

Helheden og området i fokus - også konkret

Netop Kgs. Enghave er et godt eksempel på, hvad man kunne kalde en område-orientering. Her samler man som et led i forsøget med Bydelsråd forvaltningen af en række anliggender (f.eks. skoler , børn og unge, ældre , kulturhuse, parker og andre grønne områder og beskæftigelse) i forvaltningen af et bestemt kvarter. I kvarterløftet ligger også, at man satser på ét eller få områder og ikke spreder indsatsen på alle byens kvarterer. I den forstand kan man sige, at hvor man på andre områder behandler folk forskelligt efter f.eks. indkomst, så accepterer man med kvarterløft, at man diskriminerer efter, hvor man bor; også for folk, som bor i den samme kommune. I samarbejdsaftalerne forpligter kommunerne sig også til i øvrigt at fremme disse områders udvikling gennem kommunale investeringer.

Hvad betyder det, når man taler om helhed i en kvarterløft sammenhæng ? Helhed sættes ofte op som modsætning til sektoropsplitning. Man taler om at borgerne lever i og opfatter kvarteret som en helhed, mens forvaltningen ser sektorer såsom socialsektor, kultursektor, teknisk forvaltning osv. Skulle man forsøge at indkredse helhedsbetragtningen lidt mere præcist kunne man pege på, at kvarterløft indebærer at områdets problemer søges tacklet uanset, hvilken sektor problemet hører under. Ser man på idékatalogerne er der forslag inden for næsten alle sektorer. Det gælder også for hver enkelt kvarterløft.

Men helhedsorientering i en kvarterløftssammenhæng betyder mere end det. Det betyder også, at indsatsen skal være integreret. Som et godt eksempel på en integreret indsats kan nævnes planerne for en svømmehal i idékataloget fra Aalborg Øst. Her søgte man i kvarterløft-projektet, der som overskrift har "Økologi, demokrati, arbejde" at skabe sammenhæng i indsatsen ved at integrere en svømmehal, som man længe havde ønsket i området, med beboerhus med bl.a. mødefaciliteter og samtidig at indrette svømmehallen, så den levede op til økologiske krav som lavt energiforbrug m.v. I kravet om integration ligger selvsagt også, at de forskellige indsatser trækker i samme retning. Til det formål kræves det at kvarterløftet koordineres.

En vigtig, måske den vigtigste koordination, af projekterne ligger i de sekretariater, der er oprettet for at stå for den "daglige drift" af kvarterløftene. Disse sekretariater har typisk kontorer i området og kan bestå af fra en til en række medarbejdere. I Kolding Sydvest er der ansat 1 medarbejder i kvarteret, mens der i f.eks. Holmbladsgade kvarteret er ved at blive skabt en samling af funktioner og ansatte i tilknytnig til kvarterløftet på samme adresse midt i kvarteret. I Randers har man også inddraget en af de meget aktive beboere i det professionelle arbejde som "beboerdynamo".

Herudover sker der en koordination gennem møder på tværs af de emnegrupper, der er nedsat. Det kan ske på såkaldte stormøder, som man i Hvidovre har besluttet at afholde hvert kvartal. Det kan også ske på seminarer, som man de fleste steder bl. a. Kgs. Enghave har benyttet sig af. Her holdt omkring 100 borgere fra bydelen et weekend-seminar i januar i år. Koordinationen varetages imidlertid også gennem udvalg, hvor der både deltager repræsentanter for de forskellige emnegrupper og repræsentanter for de forvaltninger, der deltager mest i projektet. Dette er f.eks. tilfældet i Randers.

Styringen af kvarterløft

Der er etableret en statslig styring af kvarterløft gennem samarbejdsaftaler, der løbende revideres. Oprindeligt var det tanken at udforme egentlige kontrakter, men man så hellere fra kommunal side det mindre ambitiøse ord "aftale" anvendt. Den første runde af samarbejdsaftaler, som blev indgået i 1997, skal revideres i foråret 1998. Kontraktformen anvendes imidlertid på kommunalt niveau, hvor Hvidovre Kommune indgår kontrakter med de forskellige interessenter f.eks. foreninger, institutioner eller beboergrupper, der med kontrakten får adgang til de besluttende fora. Forhandlingerne om samarbejdsaftaler varetages fra statslig side af et kvarterløftsekretariat i Gl. Dok, der herudover hjælper med at skaffe finansiering, hjælper til med information og erfaringsformidling o.l.

De endelige projekter kendes som nævnt endnu ikke, men de indsamlede spørgeskemaer og de grupper, som der er blevet nedsat med/af beboere kan give et fingerpeg. I det følgende skal der kun gives nogle eksempler.

I Holmbladsgadekvarteret viste en spørgeskemaundersøgelse stor interesse for at få gjort noget ved kvarterets byrum. Det drejer sig konkret om at få gjort bl.a. kvarterets pladser mere rene, mere grønne og mere tiltrækkende. Man ønsker tillige at sikre en samlet planlægning af kvarterets idræts- og øvrige kultur-faciliteter. Her har man indgået en aftale med Lokale- og Anlægsfonden, der aktivt er gået ind for at støtte forsøget med kvarterløft. Generelt vil en stor del af pengene i Holmbladsgade-kvarteret gå til byfornyelse. Det gælder også for Kgs. Enghave.

I Tøjhushaven i Randers vil man etablere et integrationsprojekt med navnet "Underværket". Dette, som tillige støttes af EU, omfatter bl.a. en bazar, fysiske rammer for iværksættere af etnisk og dansk oprindelse, ungdomsboliger, og en arrangementscene. Udover dette og byfornyelse vil man give kvarteret og Randers et kulturelt- og idrætsmæssigt løft. Centralt står også ønsket om et fælles aktivitetshus. I Kolding Sydvest peger spørgeskemaundersøgelsen på, at en indsats over for den gennemgående trafik kommer til at stå højt på ønskesedlen, men også bedre friarealer. I Stationsbyen i Hvidovre vil den sociale indsats få et betydeligt omfang. Ligesom en indsats for integration af etniske mindretal spiller en stor rolle. Man vil formodentligt også satse betydeligt på at få forbedret de beskæftigelsesmæssige og kulturelle muligheder. Sidstnævnte vil formentligt også komme til at spille en stor rolle i Ålborg Øst i sammenhæng med en fokusering på en økologisk indsats.

Ved indgåelsen af samarbejdsaftalerne blev der konkret kun givet tilsagn om penge til forprojektet. Der skal nu forhandles om byfornyelsesmidler inden for en ramme på knap 625 mio. kr. Det drejer sig dels om penge til almindelig tung byfornyelse og dels om penge til forsøg. Midlerne stammer fra Boligministeriets almindelige ramme til byfornyelse. Byudvalget har også bevilget større beløb til en række af områderne med større sociale problemer f.eks. til beboerrådgivere. Tilsvarende har Socialministeriet givet støtte. Også EU er som bekendt på banen med en betydelig støtte til Tøjhushaven i Randers. Lokale- og Anlægsfonden ud over planlægningshjælp vist sig positiv over for en deltagelse i forsøget. Herudover vil der vil der imidlertid blive søgt penge fra andre ministerier, ligesom kommunerne selv vil komme til at stå for en betydelig medfinansiering. Hvis alle projekterne, der indgår i idékatalogerne, der som bekendt var kommunernes udspil til forhandlingerne om samarbejdsaftaler, skal gennemføres, skal der skaffes finansiering af udgifter på 1 mia. kr.

Kvarterløft peger flere steder hen. Det kan ses som et led i en nyere decentraliseringsbølge: Gennem en lang periode er der sket en decentralisering fra staten til de enkelte kommuner. Der er nu tegn på en ny overflytning fra kommunen til "instanser" inden for kommunen. Måske vil forskere i fremtidens kunne se kvarterløft og lignende tiltag (forsøg med bydelsråd, med brugerdeltagelse bl.a. på det sociale område, og brugerdeltagelse i bestyrelser, demokratiseringen af den almennyttige boligsektor) som et led i et mønster, hvor beslutningsretten på flere og flere områder kommer tættere på dem, der direkte berøres.

Det kan også pege på en "ny" linje i integrationen af etniske grupper, hvor dette bliver en del af et område-indsats på linje med andre indsatser. Det peger også på nye muligheder for et samarbejde mellem det offentlige og private og på nye styringsformer (kontrakter og succeskriterier). Kvarterløft kan også pege på en ny bypolitik på mellemniveau, som samtidig kan give et handlingsorienteret løft til byplanlægningen. Endelig kan det, hvis det viser sig at blive en succes, sammen med evalueringen af forsøget, som SBI står for, danne grundlag for en "kogebog" til kommuner. Bogen er kan bruges af kommuner til at sammensætte den rigtige menu til områder med et bredt spekter af problemer og med ressourcer, der ikke hidtil er blevet udnyttet godt nok.

Artiklens forfatter, Asger Munk, er cand. scient. pol. og leder af det tværministerielle Kvarterløftsekretariat, som fysisk er placeret i Gl. Dok, men som organisatorisk set hører under Boligministeriet.